因为，无论是下面第二层次的共享，还是第三层次的共享，都具有很强的不确定性，无法具体化为每个人都能切实平等享有的权利，也不能从根本上保障公民最基本的生存与发展需求。
[28] 对处于新常态之下的我国经济而言，进一步规范政府在这一过程中的权力至关重要。而正如李慎明教授指出的，虽然不平衡体现在各个方面和领域，但最根本的还是 民生短板，即物质财富分享上的不平衡。
因为私有财产制，西方国家在解决民生问题时，基本上依赖于私人纳税来获得财源。这意味着行政机关必须采取必要的作为与不作为义务，确保公共资源市场化配置过程的开放、透明与公正。公共资源也是资源，因而只要不是依照行政机关内部划拨的逻辑而运作，就应当受市场逻辑支配，从而实现配置的高效率，进而满足资源公共性所要求的物有所值原则即公共资源效益的最大化。对此，应当改进相关资源法制，在法律中明确用于民生的自然资源（包括城市土地）最低比例，从而给行政机关划下不可逾越的红线，进而便于公民以此为基础对抗行政机关的资源配置权力。因为这种缺失，2018年各地进行的公平竞争审查，存在着审查工作不够规范。
[38] 公开透明是行政法上正当程序原则的基本要求，而私法领域为贯彻私人自治原则，追求契约的形式自由、程序自由、选择自由，是排斥公开透明原则的。正如常建教授指出的，以消极自由为核心的人权体系，将各项个人自由权利作为人权的核心内容，而将其他人权作为保障个人自由权利得以实现的支持性权利……将保障个人自由权利作为合理限制其他人权的根据，只能够用自由权利限制自由权利。[xii]参见薛刚凌：《多元化背景下行政主体之建构》，《浙江学刊》2007年第2期，第513页。
即行政问责所问之责是政治责任而非法律责任。很多学者认为，执政是党的领导的最主要方式，甚至是唯一方式。（二）党政机构融合带来的挑战 第一，党政机构融合冲击了行政主体概念及其所支撑的行政救济制度。这些立法在形式上是国法，实质上同时也发挥着党规功能，可以看作是国法效力向党内的反向外溢。
除了纪检监察领域在体制改革之后因国家监察机关不再隶属于政府而不再被视为行政事务，其他情况下的党政机构融合都发生在行政领域，涉及狭义的党政关系即党和政府的关系。李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》2017年第2期，第60-68页。
但是，中国的行政法学并没有将这一基本制度事实作为理论体系建构的前提，而是简单套用西方理论框架，回避中国实践问题，紧紧抓住行政过程中政的外观，剥离党的因素，用拿来主义建构中国行政法理论体系。党政机构融合有多种形式，合并设立或合署办公的表述尚不足以描述其形态的多样性。因此，如何将党的机构所实施的这些活动和行政机关的活动区分开来，正是问题的关键。四是归口领导型，即把某一政府机构置于党的机构直接领导之下，但仍保留自身的组织完整性，如此次改革中将国家民族事务委员会归口中央统战部领导。
有的场合，是在立法、行政、司法三权分立意义上谈论行政，指的是整个政府，包括政府中的政治子系统（political executive）加上事务子系统/官僚制（official executive/bureaucracy），是大行政。那么，行政法应当如何对待这一变局呢？如果将党内法规和文件纳入行政法的渊源体系，应当如何证明其作为行政活动依据的正当性？如果否认，则如何评价党政合设、合署机构据此实施的行政活动？ 第三，党政机构融合还将影响公共部门及其官员的责任分配。总之，遵循政治决策VS法律执行两分的思路，能够更加准确地回应党政融合改革对行政法理论造成的冲击和挑战。[xxvi] [2015]亭行初字第00109号行政判决书。
[xlvii]但在近年来我国兴起的各式各样的行政问责制中，行政问责的概念经常被不恰当地扩大为一切形式的责任追究，被认为是由多种内在逻辑各异的类型所组成的问责体系，[xlviii]不但在问责事由中将很多法律责任纳入其中，在问责对象上也常常包括普通行政公务员。[viii]这种描述无疑更加符合党的领导实践，但其内容所指并非体现在同一层面。
而随着行政国家的兴起，立法和执法之间的这种中间地带变得越来越广阔，不仅需要衔接转换，甚至需要填充。这样的党政权力配置格局，是执政党长期依赖并着力予以加强的执政模式。
对于党政融合机构来说，行政问责制的适用还有特殊之处，就是这些机构可能不再有一位行政负责人，即使有一位名义上的行政负责人，其实际地位和职权相对于党的负责人来说差距也比较大，只相当于一个分管副职。古德诺也早就指出，由于政治与行政的划分不是绝对的，需要找到使两者协调一致的办法，这个办法就是政党。[xiii]参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期，第39-50页。关键词: 党政机构融合 合并设立 合署办公 行政法 党的十九大报告提出，赋予省级及以下政府更多自主权。（一）关于行政主体 按照上述思路，党政融合的机构无论使用何种名义，只要其行为属于法律执行范畴，此时就是行政主体，其行政行为的做出就必须具备国家法上的依据，同时应接受司法程序的审查。原本作为党的机构，在改革后一并承担了行政职能，如果出现需要回应社会压力的情形，由于党政机构已经深度融合，因此就必须清晰回答是否问责以及对谁问责的问题。
2018年修宪后，《宪法》第一条清晰阐明：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。在新的历史时期，党适时提出国家发展和民族复兴的新目标，进一步巩固了党的领导地位。
[xlvi]那么，行政法学对这些立法的研究是否必须一剖为二、只取一半呢？显然不可能。在笔者看来，要有效回应党政融合的机构改革对行政法带来的挑战，就必须回到问题的原点，即必须明确党政机构融合的合法性，进而确定党的机构在行政过程中的应然角色。
[xxx]由此可见，大行政比小行政多了一个政治子系统，在西方国家是指行政首脑和政治任命的行政官员，即政务官。所以，从党务、政务的角度入手无法准确区分行政过程中的党、政两种角色和两种功能。
[xliii]参见武小川：《党内法规的权力规限论——兼论党内法规软法论的应用局限》，《中共中央党校学报》2016年第6期，第14-23页。[xlviii]陈国栋：《重大事故行政问责制研究》，《政治与法律》2011年第12期，第20-28页。[xxviii]王欢：《论党政合署在行政法中的融入》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第143-151页。在此基础上进一步讨论党内法规在整个中国特色社会主义法治体系中的地位和作用等问题。
在这种情况下，行政问责就必然指向该机构中党的负责人。在需要问责的情况下，由政府官员承担主要责任，党的官员不承担或只承担次要责任，由此形成了党委领导、政府负责的责任分配原则。
究其原因，党的组织虽然实际上主导着行政过程，但毕竟党政机构在形式上是分开的，因此行政法的理论和规范仍然可以保持自洽。[xi]西方的行政主体概念建基于各主体独立的行政利益，其功能在于保障行政分权和自治，确认和保障国家、地方行政团体和公务法人的多元行政利益，在此基础上建构公共行政秩序、规范外部行政。
注释: [i] 封丽霞：《法治与转变党的执政方式——理解中国特色社会主义法治的一条主线》，《法制与社会发展》2015年第5期，第17-31页。[iii]因此，执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上。
按照《中国共产党党内法规制定条例》第2条的定义，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。在中国，地方行政首长通常兼任党委副书记，绝大多数政府部门的负责人同时是党组（党委）书记，只有在党外人士担任行政负责人的个别情况下例外。[xiii]尽管对这一点争议颇多，诉讼主体意义上的行政主体概念被认为缺乏独立利益、独立地位和独立的责任承担能力等真正的主体性特征，[xiv]但人们还是普遍运用这一概念作为分析各种行政法律关系的工具。而按照党务、政务区分的学说，这些管理事项显然都属于政务的范畴。
[xliv]参见熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，《中国法学》2015年第3期，第284-303页。其逻辑起点是民主代议制，即通过民主机制产生代议机关，代议机关制定法律，行政机关执行法律，并就此接受代议机关、司法机关的监督。
[xlix]参见金国坤：《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，《行政法学研究》2018年第5期，第3-16页。根据《中国共产党工作机关条例》的规定，党的职能部门按照规定行使相对独立的管理职能，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作，办事机构可以根据有关规定履行特定管理职责。
有学者指出，在党政机构合署合并之后，党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构运行的主要准则。（二）关于行政法的渊源 按照上述思路不难得出，党政融合机构的行政执法活动遵循的仍是国法，如果仅依党规直接对外行政，原则上应属违法。
